故土新归——解答关于新疆行政区划的疑问
小时候，当我每次看到新闻的时候，有一个和各省并列出现的词会让我十分好奇——新疆生产建设兵团。在很多新闻的播报中都是31个省（自治区，直辖市）及兵团如何如何，我不禁疑问，这个兵团是干啥的，为什么是一个省级单位，我咋在新疆的地图上没见过。
长大之后 ，我看见新疆地图上非常奇特的行政名词，如XX行政公署、XX专区、XX地区、农X师以及犬牙交错、杂乱无章的行政划。为什么新疆的行政区划那么奇怪，存在大量的「地区」这一行政体系？这里面一定有故事。在我了解之后才发现，故事不仅有，而且很多，远比我想象的复杂与精彩。
那么话不多说，这篇文章我就以下我观察到的三个疑点来介绍一下中华人民共和国的新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团的行政区划的由来以及其背后惊心动魄的历史故事：
- 为什么新疆有大量的地区？
- 为什么伊犁州管辖两个地区？
- 为什么新疆境内有大量的自治区直辖县级市散落，区划凌乱？
1.新疆与兵团区划简介
截至2023年1月，新疆维吾尔自治区辖4个地级市、5个地区、5个自治州、12个自治区直辖县级市。自治区人民政府驻乌鲁木齐市。
| 行政区 | 市辖区、县级市、县 |
|---|---|
| 乌鲁木齐市 | 水磨沟区、天山区、沙依巴克区、新市区、头屯河区、达坂城区、米东区、乌鲁木齐县 |
| 克拉玛依市 | 克拉玛依区、独山子区、白碱滩区、乌尔禾区 |
| 吐鲁番市 | 高昌区、鄯善县、托克逊县 |
| 哈密市 | 伊州区、伊吾县、巴里坤哈萨克自治县 |
| 阿克苏地区 | 阿克苏市、温宿县、库车市、沙雅县、新和县、拜城县、乌什县、阿瓦提县、柯坪县 |
| 喀什地区 | 喀什市、疏附县、疏勒县、英吉沙县、泽普县、莎车县、叶城县、麦盖提县、岳普湖县、伽师县、巴楚县、塔什库尔干塔吉克自治县 |
| 和田地区 | 和田市、和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县 |
| 昌吉回族自治州 | 昌吉市、阜康市、呼图壁县、玛纳斯县、奇台县、吉木萨尔县、木垒哈萨克自治县 |
| 博尔塔拉蒙古自治州 | 博乐市、阿拉山口市、精河县、温泉县 |
| 巴音郭楞蒙古自治州 | 库尔勒市、轮台县、尉犁县、若羌县、且末县、和静县、和硕县、博湖县、焉耆回族自治县 |
| 克孜勒苏柯尔克孜自治州 | 阿图什市、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县 |
| 伊犁哈萨克自治州 | 伊宁市、奎屯市、霍尔果斯市、尼勒克县、伊宁县、霍城县、巩留县、新源县、昭苏县、特克斯县、察布查尔锡伯自治县 |
| 塔城地区（伊犁哈萨克自治州管辖） | 塔城市、乌苏市、沙湾市、额敏县、托里县、裕民县、和布克赛尔蒙古自治县 |
| 阿勒泰地区（伊犁哈萨克自治州管辖） | 阿勒泰市、布尔津县、富蕴县、福海县、哈巴河县、青河县、吉木乃县 |
| 自治区直辖县级行政单位 | 石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市、胡杨河市、新星市、白杨市 |
2.为什么有大量的地区
2.1 新疆的地区
先看一段官方报告:
伊犁哈萨克自治州建立35年来，行政领导体制变过多次，但是管辖伊犁、塔城、阿勒泰3个地区的体制基本没有变。1953年4月，中共中央批准的《新疆省民族区域自治实施计划草案》确定:以伊犁、塔城、阿勒泰3个专区建立以哈萨克为主的自治区，其行政地位相当于行政公署9一级。1953年12月，经政务院批准成立伊犁哈萨克自治区，辖伊犁、塔城、阿山93个专区，属新疆省人民政府领导，行政地位相当于当时的行政公署一级。1954年11月，伊犁哈萨克自治区依宪法规定改为自治州，仍辖伊犁、塔城、阿勒泰93个专区。1984年9月，国务院又批文重申伊犁哈萨克自治州管辖伊犁、塔城、阿勒泰3个地区。
——关于第七届全国人大第二次会议主席团交付民族委员会审议的代表提出的议案审议结果的报告
现在的地区就是原来的专区，塔城地区和伊犁州外的喀什地区等都是平级的地区。新疆的地区大多没有改成市，是因为地广人稀，不满足设市条件，所以存在大量的「地区」这一行政体系。地区没有地政府，行政机构是地区行政公署，是省政府的派出机构，行政长官叫做地区行署专员。
有一个例外，伊犁哈萨克自治州，名义上下辖两个地区，是目前唯一的同时下辖地区和县的自治州，行政级别既像副省级又像地厅级，原因就在于建国初期设立的伊犁哈萨克自治区是当时的「行署级」行政机构，管辖伊犁、塔城、阿勒泰三个专区。此「行署」不是后来的地区行政公署的简称，是介于省(自治区)和专区(地区)之间的一级行政机构，行政长官叫做主任。在海南建省之前，海南行政区也是具有类似地区的行政区划，后来国家把海南行政区明确为副省级，但是伊犁地区一直没有明确副省级，却一直在名义上有着介于省和地区之间的行政地位。后来伊犁地区撤销，自治州辖两地区和若干直属县(县级市)，就形成了现在这种不上不下的尴尬情况。
这么看来，问题好像解决了，就是新疆的地区不满足区改市的条件呗。不过事情没这么简单，中国的地级行政单位，目前分为地级市、地区、盟（内蒙）和自治区四种形式。1982年及其以前，地区为地级行政区的主要形式。1982年地区数170个，占318个地级行政区的53.5%。“地改市”为1983年开始的“地级行政区改革”主要内容。至2010年仅存地区14个，占333个地级行政区的5.1%。盟与地区的性质一样，主要是针对内蒙一地的特定称呼。除黑龙江省的大兴安岭地区外，其他13个地区中，昌都、山南、日喀则、那曲、阿里和林芝6个全是西藏的，吐鲁番、哈密、阿克苏、喀什、和田、塔城和阿勒泰7个则全是新疆的。
地区曾经是全国通用的区划，但如今基本不见了踪影，除了伊犁比较特殊外，为什么新疆（也包括西藏）还保留了全国最多的地区(注意蒙古族的盟在实际权力上和地区一致)呢？我陷入了深深的思考，在查阅了相关材料之后意识到，我似乎陷入了一个误区——为什么一定要区改市？
2.2 何为地区
冷知识，我们非常熟知的行政区划单位“地级市”其实并不在《宪法》的行政区划序列中。
翻开《中华人民共和国宪法》，就会看到《宪法》对行政区划的规定
第三十条 中华人民共和国的行政区域划分如下:
(一)全国分为省、自治区、直辖市;
(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;
(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。
直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。
《宪法》规定很明确，中国行政区划，一般情况下是三级体系的，也就是省—县—乡。在民族自治地方，则在省和县之间加了一个“自治州”，但那是特例。因此，按照《宪法》，中国的行政区划，省是直接管辖县的。但是，一个省是很大的，一般都有几十上百个县，在建国初期的那种交通、信息条件下，省是不可能直接管理到每一个县的。那怎么办呢?
于是，省政府就把全省划分为若干大小的区域，每个区域有若干县，再派出一个机构到该区域代表省政府来进行管理。这个区域就叫做“地区”。这个被省政府派出去，代表省政府进行管理的机构，就叫做“地区行政公署”，简称“行署”。其行政首脑就叫做“地区行政公署专员”，地区也有党委，其书记就叫做“地委书记”。
地区行署是派出机构，依照法规，它的职责主要是传达贯彻上级政府的决定、命令，督促检查，协 调指导，调研服务等。作为一级政府两个最重要的权力：财政权和人事权，行署是没有的。当然，在现实中由于现在行署的权力越来越大，现在的行署都设立了财政局和人事局，换言之已经实际上拥有了这两项权力，但这种情况并没有上升到法律层面，没有被法律背书。
其实，最重要的是什么呢？由于地区行署不是一级政府，所以地区是没有人大的。按照法律规定，我国各级政府都必须是人大选举产生的。但行署不是，行署领导(专员、副专员、各处处长等)都是上级任命，而且没有任期限制。行署工作只向省政府负责，而不向人大负责。
所以地区不是行政划分，是不是很反常识。熟悉中国古代历史的朋友一定想到了，地区行署的情况就跟汉代刺史非常类似。刺史作为汉代中央政府对地方政府所实行的一种较为完备、系统的监察制度，对中央负责，有行政监察权而无人事权军权财权；地区公署对省政府负责，同样有监察权而无人事权财权。地区行署后来设立财政局以及再后来区改市，对应着刺史职权扩大，参与决策，乃至出现州牧这种有财权有军权的地区绝对一把手的出现，可谓是十分相似（军权在中共是别想了，党指挥枪敖）。
综上，新疆的行政区划一定程度上国家行政区划的本来模样。自从新世纪以来，地级市是如此普遍，以至于年轻人（比如我）都不会从字面上来稍微思考一下这个称呼的逻辑——地级市，就是地区级别的市，地区才是地级市原本的正常状态。所以，奇怪的地方并非是新疆（也包括西藏）保留了全国最多的地区，而是为什么全国其他的地区都改成地级市了？
2.3 混乱的区改市
“地级市”中的地级，其实指的就是地区级别的意思，那什么是“市”呢，顾名思义就是城市。在中国传统的行政区划中，是没有“市”这个东西的。“市”最早出现在中国，是1921年广东革命政府设立的广州市。如果说，传统的行政区划，如省、府、州、县都是区域性的政区，那么这个“市”就是点状的政区，只管理市区和郊区。因此，直到80年代初的市，除了直辖市之外，都是很小的，只包括城区和少许郊区。只有少量的是区域性的，下面管辖了县。
然而，到80年代初期，中央出台了一个文件，叫做《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，开始了市管县的浪潮。从这时开始，全国各地的地区纷纷改成了市，这就所谓的“地级市”。
虽然《宪法》也规定“直辖市和较大的市”下面可以设区和县，但是这个“较大的市”是个法律概念。根据《立法法》规定：’“较大的市是指省 、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”，省会一共27个，经济特区4个，国务院批准的较大的市18个，加起来一共49个而已。换言之，全国那么多的地级市绝大多数其实套在《宪法》里是站不住脚的。
尽管十八大以来给宪法打了法律补丁，给地级市发了立法权，并默认地级市等于较大的市。从此“设区的市”、“地级市”和“较大的市”几乎无差别，地级市再无法律问题，只剩下宪法表述需要改了。但是这其实是循环论证了：较大的市可以设区，什么是“较大的市”？设区的市。
这还是打补丁能解释的，还有打补丁也解释不了的，比如“市管市”，就是大量县级的市被国务院和省政府转手外包给“设区的市”进行“代管”，即所谓“地级市”代管”县级市“，主打一个”我的市大于你的市“的逻辑崩坏。
这让我想起了类似现在地区这样处于尴尬境地的区划，省级直辖县（比如我老家江西省上饶市鄱阳县），一个神奇的行政单位，省直辖县直接受省政府领导与管辖，但行政上仍属于原来的地级行政区。以及省直管县（注意，不是直辖），独立于地级行政区，直接受省政府领导，甚至还有东莞这种直筒子市（省—市—街道）的奇葩，这种情况其实本来是“省—县—乡”三级行政的原本模样，现在也成了少数的异类。
那么，当初中央为什么要设立地级市，要市管县呢？很简单，为了发挥城市的经济中心的作用，带动周边地区发展。根据国务院1986年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》，撤地设市有明确要求:
市区非农业人口二十五万以上、年国民生产总值十亿元以上的中等城市(即设区的市)，已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。一个市领导多少县，要从实际出发，主要应根据城乡之间的经济联系状况，以及城市经济实力大小决定。
尽管大量的地级市趁此机会成立，然而这一改革的是非功过，到今天依旧议论纷纷，没有定论。此后中国又掀起过一轮“县改市”的高潮，也就是大量的县改为县级市，后来因为其中弊病颇多，本世纪初时，这一拨改革被叫停。
为何有争议，原因有很多，甚至可以单开一个文章，这里只简要说一点：缺少人事权、经营权与财权，直接受上级政府管辖，地区的独立性相对地级市要弱得多。改革开放以来的大规模城市化进程，使得人口向产业更完善、机会更多的核心城市汇集，客观上推动了一些县级行政单位的壮大，甚至达到了过去“市”的标准。更多的人口与资源的集中，意味着需要更大的话语权与权力诉求，中央为了发展于是开了这个“区改市”的口子，赋予了地级市更大的自主性。这是地方上喜闻乐见的，也是中央不愿意看到的，但改革开放不能动摇，所以捏着鼻子给了。这其中大量不符合条件（其实符合条件，只是这个条件太老了，很容易达到）的地区也一拥而上，为了权力拼命挤上了车，也造成了世纪之交的乱象，并影响至今。
2.4 我没上车诶
等等，既然那么多地区乘着区改市的东风，摇身一变成了地级市，那为什么新疆这些地区却没赶上这趟快车，毫无动作呢？
是不符合条件吗？不是。如果感兴趣的人可以去查查1986年阿克苏市和喀什市的经济水平，完全是达标的，就算觉得小马拉大车，也可以一分为二设两个市。不过阿克苏地区和喀什地区至今也没有撤地设市（笑，我都叫地区了哈哈）。就算非说当时新疆经济不好，那现在经济总行了吧。要知道隔壁的西藏一个赛一个穷鬼，但撤地设市几乎一年一个，现在就剩下阿里地区了。新疆再怎么有财政问题总比西藏强多了，更何况喀什是新疆第三大城市、一带一路节点，2023年GDP为1508亿元，再穷能有山南、那曲穷么，全国比喀什地区GDP低的地级市六七十个总是有的。
那是新疆自治区政府不上心吗？也不是。新疆自治区政府也一直积极推动撤地设市，2021年《政府工作报告》就提到“有序推进撤地设市、撤县设市，因地制宜开展撤乡设镇、乡改街道工作“。新疆十四五规划里也提到“优化行政区域设置。有序推进撤地设市，在条件成熟的县推进撤县建市，因地制宜开展撤乡设镇、乡(镇)改街道工作。”和“坚持把兵团设市建镇纳入自治区统一规划，积极稳妥推进兵团设市建镇，依法赋予兵团市镇行政职权。”
我们排除了这么多原因，讲了这么多经过，为什么新疆有这么多地区的原因也呼之欲出了——单纯的政治原因，包括但不限于上文说的“区改市”的自主性。改动之后的人员编制和权力不可同日而语，这片土地发生过什么，大家都清楚（诶诶诶，不是，我不清楚发生了啥啊，别当谜语人捏）。所以在新疆，经济是次要的，中国经济不差你那仨瓜俩枣，稳定永远是第一位的，权力要牢牢控制在中央手里。
为了不当谜语人，正好也为了解开第二个问题，下一部分我将详细说说新疆最特殊的区划，全国唯一个副省级地区机关，伊犁哈萨克自治州。它的出现，就是为什么新疆区划这么混乱的核心
注：关于兵团区划的问题我放在后面讲，这又是另一个话题了
3. 为什么伊犁州管辖两个地区
伊犁哈萨克自治州，全国唯一个副省级地区机关，下辖三个普通的地区，伊犁地区，塔城地区和阿勒泰地区。不过现在好像伊犁州和伊犁地区已经合署办公了。伊犁哈萨克自治州的行政单位划分是一个很好的问题，台湾学者吴启讷通过一系列档案已经尽可能地还原了这一行政体系诞生的过程。但是就目前而言，由于政治因素的干扰和档案文献的隐藏，即使是吴启讷，恐怕都难以百分百还原，这种问题是注定留给未来的史学家所探讨、研究的。
3.1 背景
一般认为，清代时期的西域维吾尔民族（以下简称维族）并没有统一的对自己属于“维”这个民族的认同，但也有人提出异议。但是随着俄国对中亚的渗透，发源于俄国的双泛思想也随着穆斯林知识分子传入了新疆，与此同时，在国外的该族群知识分子也逐渐意识到了自己族群的身份，并开始探讨自身族群的自我意识。这一结果就是唤醒了维族“尘封已久”的民族意识。
1921年，在苏俄对中亚民族进行划分的大背景下，一群维族人在塔什干召开了一次会议，会议上确定使用维来统一命名新疆南部的六城人和北部的塔兰奇人，后来以“团结你和我”的意思来确定了其汉字译名。事实上，自清收复新疆到建省再到民国时代，新疆地区的建置都是比较混乱的。
20世纪二三十年代的新疆局势并不是十分乐观，发生过多次“暴动”（这个词在这里比较中性，既非褒义的起义，也非贬义的叛乱)，这些暴动都没有得到苏联的大力支持，尤其是1933年的那次叛乱（这里是贬义的叛乱）。
对苏联政府而言，他们已经致力于在分化中亚人的“突厥人”和“穆斯林”意识，所以才会不断地识别民族，建立各种加盟共和国和自治共和国。苏联政府是比较担心新疆出现一个独立的政权的话，会引起连锁反应。所以即使是1943年三区发生“革命”（有争议）并且事实上保持了五年独立时候，苏联也没有完全支持其脱离中国统治。在苏联人看来，当地由一个亲苏的统一政权所控制要好比一个独立性地域政权更好。沈志华同时认为，苏联允许中共确立在新疆的地位，是为了换取其对外蒙古既成事实的默许。
另外，要回答这个问题，不得不引出一个“伊宁集团”的概念。所谓“伊宁集团”，是“三区革命”中发挥主要作用的维族势力代表，可以说是当时西域少数民族中实力最强的派系。
3.2 中央的底线
从古至今，历朝中央政府的趋势，总体而言还是致力于边疆的“同化”，即使带清，也从没停止边疆的行省化进程。但中国革命成功后，却摒弃了行省化的路线，取而代之以民族区域自治制度，自然也有其考量。到20世纪中叶，像西域维族这类民族，其民族意识已不可同日而语，民族区域自治反而可以降低少数民族的不满情绪。
1960年，时任新疆维吾尔自治区党委第二书记的赛福鼎·艾则孜给中央的一个报告上，透露了40年代苏联对他们的态度：一是重新成为中国的一个省，二是加入苏联，三是你懂的。苏联表面上中立，实际上对二、三是支持的。但另一方面，斯大林却又怂恿中共趁早接受新疆。据说当时三方有达成过什么特殊的协议，但没有证据证明。
1951年2月，中央颁布了《关于民族区域自治试行条例》，关于新疆采用何种自治方式，新疆分局也在当地做个了小调查。调查出的结果令中央发现，当地少数民族关于自治的想法，是相当激进的。具体要求我就不多说了，可以说无苏联模式下加盟共和国的名义，却有加盟共和国的实质。这点，显然是中央无法接受的。
赛福鼎对伊宁集团的提议，虽然是支持的，但他显然也意识到，北京对于民族区域自治是有底线的。上述伊宁集团的提议，显然在北京的底线之外。
1951年2月20日，赛福鼎和大胡子王震就民族区域自治问题开展了会谈。赛福鼎就提出，要在西域设立一个在省级行政区以上的大区级行政区，并定名为“维吾尔斯坦自治区”。赛福鼎同时反对“新疆”一词，因为该词在他们看来是从中原统治者角度的命名，他们不喜欢（为什么不喜欢，言下之意，不用答主多说了）。赛福鼎甚至不接受“维维E自治区”和“新疆自治区”的命名。
王震则根据中央的方针，表示其他诸如自治区权限的划分是不容讨论的，只有名称才有讨论余地。王震这次和赛福鼎的谈话，是代表中央的，因此他的言论无疑也是中央的意思。中央在此虽然表示名称可以讨论，但是伊宁集团的命名提议显然也是不能接受的，最多退一步用“维维E自治区”的说法。
1951年3月，已经接受中央任命的伊宁集团51人自己也召开了个会议，会议中他们对中央政策多有微词。（具体微词内容我也不多说了，反正很反动。详情参见吴启讷的《從「國中之國」到「省中之省」：1949—1955 年伊寧與北京在新疆民族自治問題上角力的背景、過程與結果》。）
与此同时，3月8日，王震及其副手高锦纯、邓力群也向中央报告了伊宁集团的不满情绪，同时新疆分局也在密切监视着伊宁集团的动向。第二日，觉得上份报告尚不完善，于是他们又草拟了份计划上呈中央。王邓在9日上呈的这份计划中，强调了地方主义的危险，并提出了相应的解决方案，内容不长，主要就两点：一个是开始自下而上的逐级推进民族区域自治，另一个就是“以夷制夷”。事实上，王震的计划还要激进得多。当时他基本上是要把矛盾公开化了，幸好被中央劝住了。
此前，中共已经培养了一批少数民族干部。当年4月，借用这批少数民族干部，在多个会议上对前文所述的51人会议开展了较为温和的教育和批评。而赛福鼎由于此时已进入中共内部工作，这意味着赛福鼎必须服从中央的意志，并替中央宣传政策。另外，中共通过领导新疆省第一届各族各界人民代表会议，将两位思想更为激进的少数民族干部排除在了地方领导层之外，撤销了其代表资格并解除了其武装，以此对外宣示了中央的底线。
3.3 央地博弈
1953年2月，新疆分局草拟了一份《新疆民族区域自治实施计划》上呈中央，具体内容不详。但是中央文献出版社2010年出版的《新疆工作文献选编（1949—2010）》中，收录了中央关于这份计划的两份批复。
从批复内容看，新疆分局所提议的自治区名称和我们现在看到的一样。广安、李维汉和富平三人讨论后，担心当地少数民族不满，所以退一步表示，如果那个说法不行，那么“天山维吾尔自治区”也行。
3月17日，广安、富平、李维汉、赛福鼎、包某某等人又在一起开了次会。赛在会上提出了三个看法：（一）关于哈萨克行署有三个意见，1.不包括伊犁地区；2.包括伊犁地区，但伊宁市由自治区直辖；3.包括乌鲁木齐。（二）“新疆维吾尔自治区”“天山维吾尔自治区”二选一。（三）自治区地位相当于大区，比省级高。
但是经过会议讨论，赛福鼎三个提议均没有得到认同。（一）新疆不仅仅是维族的，还有哈萨克族。不把伊犁给哈萨克行署，显然对哈萨克族不公，不利于当地发展。（二）新疆一词并无贬义，改名天山反而不切实际，还会引起境外胡乱猜想。（三）大区不是一级行政区，只是代表中央督导的一个机关，自治区提升到大区级别没有什么实际意义。
最后，教员提议只用“新疆自治区”名称，包无所表示，但赛不同意。经过二次深谈，虽然赛表面上接受，但内心只怕还有抵触。但后来教员也同意了在“新疆自治区”中加“维吾尔”三个字的意见。
我们从这可以看出，“新疆维吾尔自治区”其实是中央和地方派系关于自治区名称的最大公约数。
1953年4月13日，中央给新疆分局的复电中还提到了一点，维族在新疆需要跟汉族在全国一样，起到一个“大哥”的示范作用，以团结、照顾其他少数民族。而哈萨克族自治区内也有其他少数民族，那哈萨克族也要在哈萨克族自治区内团结、照顾其他少数民族。
成立哈萨克族的自治区无疑是中央制衡伊宁集团的关键一步。
3.4 省中之省
那为什么要在伊犁、塔城、阿山三区设立一个哈萨克族为主体的民族自治区域呢？
根据1953年的人口统计数据，当地哈萨克族人口仅占伊犁、塔城、阿山三区的40%。在伊宁集团看来，就以人口数量而言，无疑维族占据主体地位，怎么看都应该是建立维族为主体的自治区。但中央却提出了另一种看法，虽然当地哈萨克族人口数量没有过半，但全国85%以上的哈萨克族（约五十余万）都住在三区。更何况，中央已经答应伊宁集团，会设立省级的维族自治区，那么相应的，处于民族平等、大哥照顾小弟的原则，显然三区应当设立以哈萨克族为主体的民族自治区域。
另一方面，由于伊宁集团之前与苏联关系密切，为了隔绝伊宁集团和苏联的联系，同时防止“三区”形成自治区保留了地域上的完整性，想了一招“三区”变“四区”的主意，这样以来当地人所说的三区就指包括伊犁、塔城、阿勒泰三地了，而不包括博尔塔拉，因为博尔塔拉是第四区。为此，1954年7月，中央将伊犁北方，毗邻苏联的精河、温泉、博乐三县从伊犁专区中析出，新成立专署级别的“博尔塔拉蒙古自治区”（后改自治州）。1958年，中央再度从塔城专区中新建的石油基地划出来，新成立克拉玛依市，直属新疆维吾尔自治区，进一步分化了伊犁哈萨克族自治州。
1954年11月27日，行政公署级的伊犁哈萨克族自治区（后改自治州）正式成立，下辖伊犁、塔城、阿勒泰三个专区，并受省政府（彼时还没成立自治区）代管博尔塔拉蒙古自治州。为了避免伊犁哈萨克自治州特殊化，中央在南疆也额外成立了“南疆行政公署”，下辖喀什专区、阿克苏地区、莎车地区、和阗地区一级的克孜勒苏柯尔克孜自治州。对中央而言，伊犁哈萨克自治州和南疆行政公署都是行政公署级，高于专区（地区），低于省级行政区的行政区划。
至于为什么伊犁哈萨克族自治州下辖的是地区而非地级市，这个问题就纯粹和前文第二部分所说的行政区划有关了。事实上，改革开放以前，地区才是全国最普遍的二级行政区，地位相当于地级市（省辖市）。就当时情况而言，伊犁、塔城、阿勒泰三地显然不符合建市标准，故只能命名为地区。事实上，现在的新疆也正在积极推进撤地建市。
3.5 结论
伊犁哈萨克族自治州的成立，本身就是中央和地方派系博弈的结果。伊宁集团最初的诉求是省级自治区上加冠“维吾尔斯坦”名号，同时还要在三区另外成立以维族为主体的省级行政区，但显然这个要求触及了中央底线。中央不愿在新疆省级行政区的定性上退让，而同时为了安抚伊宁集团，却又不得不以三区为诱饵换取他们的支持。
在三区成立自治区的这个大前提不能改变的情况下，为了削弱伊宁集团的影响力，中央不得不却在该自治区交给了当地人口占少数的哈萨克族，使得其仅仅在名义上保留了“三区”的整体性。事实上，伊犁哈萨克族自治州中内不但额外了成立了“第四区”——博尔塔拉蒙古自治州，以阻断伊宁方面和苏联的联系，同时还额外划出了克拉玛依市交由自治区直辖。
中央通过不断地调整行政区划，本质还是为了削弱伊宁集团为代表的地方派系的影响力。但中央为了稳定伊宁集团情绪，却又不得不保留了这个副省级自治州。假以时日，随着“撤地建市”工作的推进，伊犁哈萨克族自治州出现地级“塔城市只”“阿勒泰市”也不是没有可能。
4. 为什么有大量的自治区直辖县级市散落
4.1 散装王
全国最奇怪的行政区划图应该非新疆生产建设兵团行政区划莫属了。大家都在调侃江苏是散装大省，今天让大家真正感受一下散装之王到底是谁。
新疆生产建设兵团行政区划为14个师，178个团场，10个兵团管理的师(市)合一的自治区直辖县级市，兵团2021年生产总值3395.61亿元，其中第一产业增加值786.48亿元，第二产业增加值1285.56亿元，第三产业增加值1323.57亿元，人口348.51万人，2021年兵团全体居民人均可支配收入936908元，其中城镇居民人均可支配收入43226元，连队居民人均可支配收入27384元。新疆生产建设兵团总面积7.06万平方公里，散装在了新疆166万平方公里的土地上，下面来欣赏一下兵团的散装程度，感受一下散装之王的零碎。
每个师的散装程度也非常离谱，比如双河市（兵团农五师）
那么新疆生产建设兵团是怎么来的呢？为何区划会变得如此细碎？
4.2 兵团由来
1949年国民党新疆省警备总司令陶峙岳于9月25日发出通电，宣布起义，新疆获和平解放。1950年1月21日，为巩固边防、加快发展，减轻新疆当地政府和各族人民的经济负担，新疆军区发布了一条特殊的命令：“全体军人，一律参加劳动生产，不得有任何人站在劳动生产之外。”驻新疆解放军部队将主要力量投入到生产建设之中，这种类似于古代“屯田制”的军屯的特殊方式，极大缓解了当时新疆大量军队缺少补给的情况，当年就实现了粮食大部分自给、食油蔬菜全部自给。
这一套模式其实对中共并不陌生，别说古代有经验，在1941年，王震率领三五九旅进驻南泥湾守卫延安时，就曾经接到过毛主席要“开荒生产，尽快做到自产自给”的命令，目的是为了打破国民党的经济封锁。正因为“南泥湾” 的成功经验，使得中共对开荒新疆颇有信心。
王震带着第一野战军第一兵团的第二军和第六军和相当数量的学生与专家进入新疆，发现由于海拔原因，这里的适合耕种的土地面积并不大，而且天气常年寒冷。为了不耽误农时，各部队的同志们在寒风大雪中勘察地形，寻找适宜开垦的土地和可以用于安营扎寨的地方，将足迹踏遍天山南北麓。
安营扎寨也不是一件容易的事情。新疆到处是沙包、烽燧、草滩，极少适宜驻扎的地方。战士们挖开了冰雪，刨出黄土，搭起帐篷，就算安营扎寨了。因此，新疆的许多地名就是在将士们安营、垦荒的过程中建立起来的。例如下野地、石河子、三棵树等地名都是如此而来。经过三年艰苦奋斗，至1952年底，屯田已经达到了162万亩，驻疆军区部队已经实现粮油自给，还将大量棉花运往内地，支援祖国轻工业的发展。
开荒种植之余，进入新疆的解放军战士还在各个驻地建立起了各种工业作坊，饲养了大量牲畜。仅在石河子地区，二十二兵团官兵就先后建起了纺织、造纸、铁木加工等各种工业作坊189个，饲养耕牛超过1500头，羊两万多只，基本实现了自给自足，也缓解了国家的经济困难。所谓“饱暖思淫欲“，吃饱穿暖之后，人的其他需求也需要满足。王震很快注意到了部队中新出现的问题：当年很多随军进入新疆的战士已经成了“大龄青年”，却都还没有娶妻生子。
王震说：“没有家室，军垦事业就会一代而终。”基于此，他特别向国家申请：组织动员内地妇女来新疆工作。于是，从1950年开始，北京、上海、湖南等地动员了数万名女兵和女同志前来新疆。王震还对下令：所有结了婚的战士要动员老婆前来，分批组织战士回原籍找对象等。另外，他专门修建了基础设施，包括托儿所、子弟学校等，解决了家属的入住问题和孩子上学问题等，比如知名211——石河子大学，其实是属于兵团的学校，或者说占用了分配给兵团的211名额。到1956年，曾经困扰王震的“单身”已经不成为问题了。
仅仅几年的时间，新疆便发生了翻天覆地的变化，1953年新疆工业生产总值已经达到了1949年的36倍。军垦的成功让所有人意识到，或许这就是最适合新疆的驻兵模式，在新疆成立专门的生产建设兵团一事就此提上议程。1951年5月，驻疆部队正式分别整编为国防军和生产军。1954年10月，新疆军区生产建设兵团正式组建。自此，解放军多出了一个特殊的编制，中国也多出了这么一个特别的单位。
兵团是党政军企四位一体的特殊军事化单位，是我国唯一一个“计划单列省”，一个准行政机关。这也是为什么我们每每在看到疫情通报的时候，都会将“新疆生产建设兵团”单列出来。
这样也能很好的解释了为什么兵团的行政区划为什么这么细碎。因为所在的师与团都是在一无所有的荒地上开垦农田，修建水利，所以基本上其开发与经营的范围直接决定了区划会出现相当多的飞地（因为涉及农场和设施的归属）。又因为整个兵团是分散在新疆进行军屯的，所以使得每个师的区划很小，又非常分散，观感上显得特别细碎。
现如今，兵团下属各个生产师早已经起了更加通俗，不那么”耿直”的名字（之前就是按照部队番号称为农X师）,参考第一部分表格最后一行”自治区直辖县级行政单位“，这些县级市（相当于师）其实都是兵团的区划，相应的，团对应镇。称呼的转变，可能也是兵团没那么明显被外人察觉的原因之一吧。
4.3 澄清几个事实
关于兵团我就讲这么多，兵团的故事相对简单，虽然中间一度被撤销，但很快又恢复过来，虽有过小的调整和改名，但总的来说区划相当稳定。目前兵团人口324万，2023年GDP3696.58亿元，总体来说虽然近年来人口流失严重，但国家这十几年比较重视，发展还算不错。
在这里我想澄清几个关于兵团的不实事实：
1.兵团作为新疆最强大的“企业” 垄断了新疆本地的优质资源，生产资源一手抓，利益分配也都是在兵团内部，新疆普通民众很少能够享受到发展的红利
答：就我所知，新疆范围内，生产建设兵团没有掌握任何一种高附加值资源，如有色金属、石油、天然气等，甚至重工业、商业用地、银行、证券公司；都和兵团一毛钱关系都没有。垄断更是完全意淫（除非你说的是在盐碱地和芦苇荡里种植并高产的黑科技，笑）。
新疆生产建设兵团，自1954年正式成立，为了“顾全大局”，成立之初就把所有工业剥离给地方(49-54年建设成果)。包括后来的八一钢铁厂，纺织厂，北疆的矿场，水电站等等。就剩下农业，为了不和当地群众争夺利益，分到的土地都是无人居住的盐碱地、芦苇荡等等；驻地往往连木材都没有，只能住地窝子，就这么兴修水利、垦殖，一点点建设起了兵团。地窝子是啥，下面的就是位于五家渠的地窝子，大概是这个样子。
就是这样的居住条件，除了冬暖夏凉之外再没任何值得说的。再看看现在的五家渠，真要说垄断了什么，可能是把辛劳与奋斗的精神都垄断了。
70年代的时候，十年浩劫结束，要裁撤生产建设兵团，方案是地方政府全面接收兵团资产，并接收不愿离开新疆的兵团职工(含退休职工)。新疆地方政府接收了兵团所有的工业、矿业之后；兵团二十余年建设的所有工业、学校、医院、厂矿、通讯保障部门、运输部门、工程部门等等，凡是能拿走的好东西全部拿走了，然后拒绝接收农业区。就现在觉得好的地方，当年求着地方要，之后大家欢乐的回老家过日子，地方上都不要。
迫不得已才二次重建兵团，所谓兵团的“二次创业“。由于剥离了所有高附加值工业、服务业、运输业，兵团头几年非常的艰难，一段时间吃不上饭。后来遂引入新的农业技术，农业开始实现机械化、现代化，解决粮食问题之后，形成了棉花、甜菜等经济作物垦殖地，执行农业生产统一规划，产品统购统销策略。2001年中国加入WTO之后，农产品价格波动增大，统购统销策略不能适应市场变化。兵团放开了对农业垦殖的统一规划，各师各团开始进行农业创新，番茄、薰衣草、红枣、辣椒、核桃等多种经济作物开始批量化引入兵团。
新疆的土壤质量差，土层厚度薄，选择什么样的农作物是个技术活，需要数十年的反复试验才能找到适合当地的农作物。有了好的作物还需要掌握大规模机械化种植的技术和要点，这又要花大量人力物力，一场天灾或这人祸，就是颗粒无收血本无归的局面。大规模机械化生产，还需要有配套的产业和市场。这些都得兵团自己去建设配套产业，寻找销售渠道，这一过程中承担了巨大的风险。从无到有，从少到多，戈壁变粮仓，才有现在的局面。
兵团所占有的资源都是靠自己努力得来的，使用的是资源贫瘠的土地，获得的成果也多次直接剥离给地方政府，但是总因为经营不善导致被民间或国企并购，而新疆当地民众劳动素质不高，不被雇主青睐。现在倒果为因，反过来说兵团占据优质资源才能有如今的成就，把自治区发展的问题归咎于外因，这样转移矛盾是很荒诞的。属实是与其要求自己，不如辱骂他人。
2.在新疆，经济利益无法共享导致更多的社会和宗教问题，是否一定程度上削弱了新疆维持世俗化的力量，也削弱了文化融合的能力？
答：由问题1的答案可知，兵团数次剥离资源给政府，可以说是共享了，题干不成立。其次，兵团是有在当地交税的。退一步，兵团过去是开荒的，用的地方是维族人不要的荒地，他们的经济利益都是自己一点一点挣的，凭什么要与别人共享？
3.兵团完全没必要弄，应该兵团管建设和安全，同时国家号召平民移民？
答：就一点，现在兵团年年在招聘，门槛真不高，敢去就敢要，问题是你会去吗？如果你真去支援新疆，我满满的认可。如果你就是嘴上说说，这问题则直接完结：兵团很有必要弄。至于为什么保留到现在还要弄？我想大概有一些几个老生常谈的原因：
- 新疆疆域太大了，如果实行中央派兵而不实行屯田制度，中央会有巨大的财政压力。在新疆建设兵团分布表里面可以看到，兵团所在的位置很多都是处在偏远的边境地带。
- 反恐压力，近来来，新疆多次爆发恐怖袭击事件，所以需要有兵团镇守，当然2016年之后，在党的治理下，新疆的情况已经大为好转，真心话。
- 信仰融合，新疆有一半人是维吾尔族人，信仰伊斯兰教，虽然维吾尔族信仰的是经过本地化的伊斯兰教，已经脱离的极端主义思想内容，但是以前多次恐怖事件都与伊斯兰教极端主义有关联，所以就需要利用民族主动融合的办法，将伊斯兰教进一步与汉文化融合，进一步对伊斯兰教进行本地化改良。
- 民族整合，新疆在解放之初，维吾尔族人数329万，占新疆人口比例为76%；到了2017年，维吾尔族人口数达到1130万，占新疆人口比例为48%。大思兄多次说过民族问题一直是困扰当今世界绝大多数国家的重大问题，而解决的最好的就是中国，中国通过各种办法促进民族各种方式进行融合，是最人道最和平最为合适的方式。
小张短评
这是一篇科普性质的文章，关于地理与行政区划的内容较多，关于历史的部分较少，且不是本文的重点。因此，本文不涉及输出我个人主观观点或政治倾向，也没这个必要。非要说我的政治立场，那就是新疆是我国不可分割的一部分，是我国固有领土，支持对一切分离势力的打击，支持党的领导，没了。
作为一个旅行爱好者，我对新疆神往已久，但一直未能去，生怕短期的走马观花会浪费我宝贵的出游机会。对于我心中中国旅游的top3（云藏疆），新疆有太多好玩的地方了。喀纳斯，博斯腾湖，赛里木湖，火焰山，天池，独库公路，八卦城，那拉提，魔鬼城，可可托海，巴音布鲁克，喀什古城，帕米尔高原（瓦罕走廊，红旗拉普），乌鲁木齐的大巴扎，和田的火车，哈密的瓜。我肯定会好好游览新疆，不止一遍，慢慢的深度体验（完蛋，写着写着我恨不得立刻买机票走）。
参考文献
- 吴启讷.從「國中之國」到「省中之省」：1949-1955 年伊寧與北京在新疆民族自治問題上角力的背景、過程與結果.《两岸发展史研究》第 4 辑（2007）
- 即伊犁、阿山（后改名阿勒泰）、塔城三区
- 沈志华. 中苏结盟与苏联对新疆政策的变化(1944-1950) [J]. 近代史研究, 1999, (03): 217-246.
- 赛福鼎. 《关于苏联在新疆对待我党态度的报告和意见》.转引自：吴启讷.從「國中之國」到「省中之省」：1949-1955 年伊寧與北京在新疆民族自治問題上角力的背景、過程與結果.《两岸发展史研究》第 4 辑（2007）
- 王震、邓力群.《关于新疆自治问题的几点具体意见》
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- 邓.《关于审批新疆民族区域自治实施计划的报告》（1953年2月24日）
- 邓、李、习.《关于审批新疆民族区域自治实施计划的报告》（1953年3月27日）
- 吴启讷.新疆：民族认同、国际竞争与中国革命,1944 – 1962.国立台湾大学2016年博士论文
- 新疆维吾尔自治区人民政府《政府工作报告（2021）》